La gerencia pública del trabajo tiene una especificidad que le es propia, es una identidad que es adquirida por el reconocimiento de la convención colectiva como fuente de derecho; la organización obrera que la motoriza; y la dependencia jurídica que es la nota distintiva del contrato del trabajo, pero también es cierto que la misma soporta una crisis muy particular; debe sortear las dificultades de un mercado de trabajo que no produce empleos suficientes; no halla personal calificado; y una buena parte de los destinatarios potenciales de sus ejecutorias son trabajadores independientes. Tradicionalmente, estos trabajadores por cuenta propia no orbitan por la administración laboral, no tienen nada que declarar, ni beneficios que hallar en el entramado administrativo. Son asimismo contados los casos de afiliación obligatoria de los independientes (Argentina, 1994 y Uruguay en 1996), pero ello no pasa de ser una formalidad.
Los autónomos deben cotizar la parte del empleador y en el sector informal no están cubiertos, ello se traduce en desprotección, sub-declaración o conductas evasoras. En los demás casos, donde la afiliación es voluntaria, la misma es escasa o nula, salvo por algunos segmentos reglamentados, -como en Panamá-, para billeteros, conductores de taxi, expendedores del mercado público, o como en Venezuela; para cooperativistas, costureras, y trabajadores de la cultura. Sin embargo, ello no se ha traducido en una mejora para los diferentes grupos y tampoco los programas de afiliación se han popularizado.
La protección desciende y el principal empleador es el sector no estructurado, así tenemos como en América Latina, el nivel promedio de cobertura de la seguridad social, en relación con la Población Económicamente Activa (PEA), es de un 42% (OIT, 1999); ha aumentado el desempleo abierto en un 9%; y el trabajo independiente pasó de un 22 al 25% en el sector informal (OIT, 2001). Europa confronta igualmente estos problemas, aunque algunas causas son comprensiblemente diferentes, entre las que se encuentran, siguiendo a Sarfati (2003):
1. La transición en la que se encuentra la sociedad hacia una post-industrial que ensancha el sector servicios y captura desempleados ofreciéndoles puestos precarios.
2. Por la globalización, que exacerba la competencia y la movilidad de capital hacia lugares de bajo costo y bajos impuestos, frenando las posibilidades de aumento de financiamiento de la seguridad social (en el caso de Latinoamérica la misma causa tiene otra consecuencia; la de generar empleos inseguros o precarios).
3. Por el aumento de los empleos atípicos (trabajos temporales, a medio tiempo, de independientes o cuasi-independientes), los que ocupan la tercera parte de la población económicamente activa de la Unión Europea, concentrándose en mujeres, jóvenes y personas de avanzada edad.
Al volver nuestra mirada a América Latina, una buena parte del mercado está constituido por independientes informales a los que una gerencia pública -ya con una buena parte de problemas estructurales aún sin resolver-; debe encarar para asegurarles, -en obsequio de la justicia social-; algún porvenir. Estos trabajadores tienen menos oportunidad de consumo y no tienen posibilidad de generarlo en el futuro; apenas si pueden sobrevivir con algún dinero para necesidades que no llegan a satisfacer el alimento.
Forzoso es entonces que; primero, la administración mejore trámites y procedimientos en sus sedes judiciales (tribunales) y administrativas (inspectorías, procuradurías, cajas, institutos autónomos), segundo, es que evite relaciones contractuales simuladas bajo el ropaje del civilismo o de figuras mercantiles, procediendo a declarar como nulas las contrataciones fraudulentas. Sin duda que la simulación pretendería oscurecer la subordinación jurídica como eje definitorio del contrato de trabajo.
Partiendo de este contexto y orientación preliminar, se sigue en el presente documento un enfoque metodológico cualitativo descriptivo de los cambios que la gerencia laboral y previsional debe asumir a raíz del crecimiento del trabajo autónomo, lo que sería posible en el supuesto que reconozca su propia capacidad de cambio, analizando las reformas habidas junto con las posibilidades de transformación de la gerencia para ofrecer un mejor servicio a potenciales usuarios independientes.
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